Tras las últimas resoluciones de marzo de 2024 del Tribunal Superior de Xustiza de Galicia (TSXG) suman ya varias decenas los autos de suspensión cautelar de autorizaciones de parques eólicos adoptados hasta la fecha, una cuestión muy controvertida en Galicia y en otras autonomías cuyo debate jurídico, situado en la primera plana de la actualidad, confronta los intereses de las empresas eólicas y la Xunta de Galicia como Administración competente en otorgar las autorizaciones administrativas, de un lado, con la defensa del medio ambiente esgrimida por las asociaciones ecologistas, de otro lado.
Los conflictos de intereses entre la protección del medio ambiente y los parques eólicos
La relevancia que está adquiriendo la impugnación de parques eólicos obedece, en buena medida, a que el trasfondo de la cuestión controvertida no se limita estrictamente a la presunta colisión entre la necesidad de garantizar los valores ambientales en espacios y entornos protegidos y la instalación de parques eólicos como propuesta ambiental prioritaria y estratégica dentro del marco de las políticas europeas de transición a las energías renovables plasmada en el Plan Nacional integrado de Energía y Clima 2021-2030. El impacto económico de las medidas de suspensión acordadas hace tambalear, según denuncian las empresas eólicas, sus propios cimientos y miles de puestos de trabajo penden igualmente de aquellas, teniendo en cuenta que la comunidad gallega triplica la tasa española de parques eólicos, ya que un 35 % de municipios en Galicia cuentan con una de estas instalaciones, cifras que las provincias de Lugo y A Coruña superan incluso con creces, con un 51 % y un 46 % respectivamente, lo que las sitúa como la primera y tercera provincias de España. En datos económicos, el sector eólico de Galicia aportó de forma directa 756.6 millones al PIB nacional y emplea a 3.760 personas.
Este debate no es nuevo ni afecta exclusivamente a esta comunidad autónoma. Por el contrario, ha dado lugar a una creciente conflictividad en otras regiones de España, como Castilla y León, y a nivel europeo.
En nuestro país, el Tribunal Constitucional hace ya cuatro décadas que sentó las primeras bases en la STC 64/1982, de 4 de noviembre, sobre la necesaria compatibilidad y equilibrio entre la protección ambiental (art. 45 CE) y el desarrollo económico (art. 130 CE), desarrolladas por el Tribunal Supremo que, en numerosas sentencias, ha confirmado la compatibilidad entre la tutela medioambiental y la instalación de parques eólicos, entre otras, en las SSTS de 11-10-2006, 30-04-2008, 26-05-2009 y la más reciente de 21-12-2023, en la que falló a favor de la empresa promotora EDP Renovables y la Xunta de Galicia para la repotenciación de un parque en la comarca de A Costa da Morte en A Coruña. Sin embargo, las suspensiones decretadas con posterioridad por el Tribunal Superior de Xustiza de Galicia son otro episodio más de la evolución pendular y nada pacífica de la jurisprudencia en materia de impugnación de parques eólicos.
Cuestiones controvertidas en la jurisprudencia del Supremo y los TSJ
El Tribunal Supremo, desde la citada sentencia de 30 de abril de 2008, puso de manifiesto que el impulso de la energía eólica era un objetivo social y legalmente prioritario, si bien su función ambiental no debía ser ajena a la necesidad de proteger la biodiversidad y, más en particular, a las especies animales en peligro de extinción y vulnerables, conforme a la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. De hecho, la Red Natura 2000 fue creada integrando la conservación de hábitats con el desarrollo sostenible en los lugares de interés comunitario (LIC).
Sin embargo, lejos de avanzar en unos criterios interpretativos claros, objetivos y uniformes, como demandan los principios de legalidad y seguridad jurídica, capaces de armonizar adecuadamente los bienes constitucionales que entran en juego, lo cierto es que el Tribunal Supremo ha confirmado también en otras ocasiones la anulación de autorizaciones administrativas basándose en la protección de especies, y los Tribunales Superiores de Justicia han dictado sentencias contradictorias fundadas en interpretaciones erróneas; tal es el caso del “concepto unitario” de parque eólico incluido en la STS de 20 de abril de 2006, sobre el que volvería con detalle la STS de 11 de diciembre de 2013, o la fragmentación de los proyectos eólicos.
Otra de las cuestiones debatidas con frecuencia en estos litigios atañe a la cuestión procedimental relativa a la “adecuada” evaluación de impacto ambiental. El criterio jurisprudencial del Supremo sobre la adecuada evaluación ambiental de proyectos eólicos que puedan afectar de forma apreciable a lugares incluidos en la Red Natura 2000, declarados como Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) o Lugares de Interés Comunitario (LIC), parte de la necesidad de integrar en el dictamen de impacto ambiental la valoración de la relación entre la zona que ubica el parque eólico y su entorno inmediato (así, las SSTS 13-07-2015, 05-04-2017 y 21-05-2017). Para determinar si puede existir afectación “de forma apreciable”, el Supremo exige incluir en la evaluación el perímetro del parque eólico y, en particular, si puede ser empleado como hábitat de la especie protegida en aras de evitar su desaparición.
Como advierte un sector de la doctrina, la existencia de numerosos conceptos jurídicos indeterminados en la aplicación de la normativa de evaluación a los parques eólicos dificulta la ardua tarea de los tribunales de concretar en la práctica su “adecuada” evaluación ambiental, y ello ha generado un escenario de confusión en las administraciones con competencias para autorizar los proyectos y en las empresas promotoras, ocasionándoles importantes perjuicios económicos que podrían repercutir en las administraciones concedentes mediante las correspondientes reclamaciones de responsabilidad patrimonial por la pérdida de inversiones millonarias.
La Ley 21/2013 solventó parcialmente el problema de indeterminación, al menos respecto a la evaluación ordinaria de impacto ambiental, aunque no en el caso de la evaluación simplificada. El problema estriba cuando concurre la ejecución de una pluralidad de proyectos en un mismo entorno físico, en cuyo caso, la correcta transposición de la Directiva 85/337 exige considerar los efectos acumulativos y sinérgicos para determinar si procede o no el sometimiento del proyecto a evaluación ordinaria, conforme interpreta la jurisprudencia europea.
Algunas de estas cuestiones controvertidas se han debatido en las últimas resoluciones que afectan a Galicia, cuya consideración merece un comentario aparte.
La suspensión cautelar de parques eólicos en Galicia
El Tribunal Supremo en su reciente sentencia de 21 de diciembre de 2023, fallaba a favor de la Xunta y de la promotora, al rechazar los dos motivos que fundaban la nulidad relativos a la duración de exposición pública, limitada de 30 a 15 días, y a la ausencia previa de exposición pública de informes sectoriales. El Supremo concluyó que el proyecto de repotenciación del parque eólico fue declarado de interés especial conforme a la normativa autonómica, y que tal calificación implica la tramitación prioritaria con reducción de plazos a la mitad.
Sin embargo, el alivio de las promotoras eólicas ha durado el escaso tiempo transcurrido entre el fallo del Supremo y las recientes suspensiones acordadas por el TSXG, que, a mediados de marzo, ya afectaban a más de veinte parques eólicos del centenar aún pendiente de resolución. Las últimas medidas cautelares adoptadas hasta la fecha aprecian el periculum in mora y reconocen la prevalencia de los principios de cautela y prevención en materia medioambiental.
La supuesta fragmentación en fraude de ley ha sido otro de los criterios esgrimidos por el TSXG para acordar la suspensión temporal de algunos parques eólicos, al cuestionar si las correspondientes declaraciones de impacto ambiental refieren la radiografía exacta del entorno o están mediatizadas por la fragmentación artificiosa del parque eólico analizado en cada caso. Cabe señalar que las declaraciones de impacto ambiental y los informes de impacto ambiental de los proyectos deben constituirse en elemento central de la compatibilidad constitucionalmente exigida entre el desarrollo de la energía eólica y la protección de valores ambientales que deben coexistir, igualmente por mandato constitucional, con el desarrollo sostenible de la región. La energía eólica es, en definitiva, una de las mejores bazas que tenemos para descarbonizar la economía, y ese objetivo es ya irrenunciable para combatir el cambio climático y sus letales consecuencias para la supervivencia en el planeta.
